Privatizavimo sėkmė žymia dalimi priklauso nuo to, kaip valstybės turtas yra privatizuojamas. Netinkamas privatizavimas sumenkina privatizavimo rezultatus, diskredituoja privatizavimo idėją visuomenės akyse. Priešingai paplitusiai nuomonei, privatizuoti liko dar daug valstybės turto - neprivatizuotos didžiosios valstybės kontroliuojamos infrastruktūros įmonės, valstybė disponuoja daugeliu smulkių akcijų paketų bei kitu turtu. Siekiant užtikrinti privatizavimo efektyvumą, būtina identifikuoti esamas privatizavimo būdų problemas ir nedelsiant pašalinti jų priežastis. Šiame straipsnyje pristatome LLRI atlikto privatizavimo būdų tyrimo santrauką.

Parengiamųjų privatizavimo darbų problemos

Privatizavimas prasideda nuo valstybei (savivaldybei) priklausančio objekto įtraukimo į privatizuojamų objektų sąrašą. Skirtingai nei valstybės turtas, savivaldybių turtas į sąrašą įtraukiamas ne "automatiškai", bet pačių savivaldybių sprendimu. Kai kurios savivaldybės itin linkusios išlaikyti kuo daugiau turto, ypač komercinės paskirties, savo rankose. Neužtikrinus savivaldybių turto privatizavimo "automatiškumo", nemaža komercinės paskirties turto ilgam išliktų neefektyviai funkcionuojančioje viešoje nuosavybėje, o dėl aiškaus valstybės ir savivaldybės funkcijų ir biudžetų neatskyrimo atsakomybė bei finansinė našta tektų ir valstybei.

Objekto privatizavimui Turto fondas turi parengti privatizavimo programą. Turto fondui suteikta teisė savo nuožiūra spręsti, kokiam objektui ir kada parengti privatizavimo programą. Ši diskrecija sudaro sąlygas vilkinti tiek privatizavimą bendrai, tiek ir atskirų objektų pardavimą. Todėl reikėtų nustatyti privatizavimo terminus, pirmiausiai privatizuojant objektus, kuriuose valstybė valdo mažą įstatinio kapitalo dalį ir kurių veiklos sritis yra prekyba, viešasis maitinimas, turizmas ar kiti verslai, kur jau dabar veikia privatūs subjektai.

Turto fondas Viešųjų pirkimų įstatymo nustatyta tvarka gali samdytis patarėjus su privatizavimu susijusiems darbams atlikti. Viešųjų pirkimų būdai leidžia nustatyti paslaugų teikėjams kvalifikacinius reikalavimus, o jų pasiūlymus vertinti ne tik pagal prašomą kainą, bet ir pagal užsakovų nustatytus techninius kriterijus. Tikimasi, kad tokiu būdu galima atrinkti geriausią patarėją.

Tačiau kaskart privatizuojant tam tikrą objektą privatizavimo institucijoms suteikiama teisė nustatyti vis kitus kvalifikacinius atrankos reikalavimus patarėjams. Objektyvios metodikos kvalifikaciniams reikalavimams nustatyti nėra ir iš principo negali būti. Kvalifikaciniai reikalavimai tik mažina skaidrumą, sukuria terpę korupcijai, padidina paslaugų kaštus, privatizavimo sąnaudas.

Pasiūlymų vertinimas pagal kainą ir techninius kriterijus leidžia teikti pasiūlymus, kurie iš tikrųjų gali neatitikti poreikių ir galimybių. Be to, toks pasiūlymų vertinimas sukuria terpę konfidencialios informacijos nutekėjimui, taigi voliuntarizmui ir korupcijai. Siekiant efektyvaus privatizavimo, būtina atsisakyti kvalifikacinių atrankos reikalavimų patarėjams, techninius pasiūlymų reikalavimus (o ne vertinimo kriterijus) nustatyti prieš skelbiant viešąjį pirkimą, o patį pasiūlymą vertinti pagal kainą. Taip pat būtina tiksliai nustatyti patarėjo įsipareigojimus dėl būsimo privatizavimo sandorio.

Turto fondui suteikta teisė pertvarkyti įmonę prieš ją privatizuojant su sąlyga, kad toks pertvarkymas padidintų galimybę ją privatizuoti arba padidintų pardavimo kainą. Nors toks planas iš pirmo žvilgsnio atrodo logiškas, jis savyje slepia daug ydų. Jau pats siekis pertvarkyti įmonę ir taip pagerinti jos būklę yra netinkamas - juk valstybė ir taip tam turėjo ilgą laiką. Be to, pertvarkymo pretekstu įmonės privatizavimas atidedamas, valstybės vardu imamos paskolos, teikiamos garantijos. Jokių garantijų, kad įmonės pertvarkymas leis pasiekti iškeltus tikslus, kaip ir Turto fondo atsakomybės, nėra. Privatizavimo patirtis rodo, kad įmonių pertvarkymas vyksta ilgai, kol įmonės yra pertvarkomos, jų veikla blogėja, o turtas grobstomas; vėliau tenka privatizuoti nustekentas įmones. Užsienio ekspertų tyrimai rodo, kad valstybė gautų daugiau pajamų įmones privatizavusi iš karto.

Įmonės pertvarkymas pateisinamas tik tuo atveju, kai pertvarkymo tikslas yra išskaidyti privatizuojamą įmonę į atskiras savarankiškas įmones, kad būtų sumažintos monopolio galimybės. Tačiau šiuo atveju būtina užtikrinti, kad įmonės pertvarkymas nesudarytų galimybės vilkinti privatizavimą, valstybė nesiimtų darbų, kuriuos galėtų atlikti privatūs savininkai, bei būtų sudarytos teisinės sąlygos laisvai įeiti į rinką ir iš jos išeiti.

Privatizavimo būdų trūkumai

Valstybės turtas privatizuojamas keliais būdais. Nekilnojamas turtas privatizuojamas viešame aukcione ar nuomos su išpirkimu būdu. Valstybei priklausančios akcijos parduodamos skelbiant viešą konkursą, tiesiogines derybas, viešą aukcioną, viešą akcijų platinimą vertybinių popierių biržoje, perleidžiant kontrolę valstybės kontroliuojamose įmonėse. Privatizavimas gali būti vykdomas ir pagal atskirus įstatymus. Privatizavimo būdas pasirenkamas atsižvelgiant į įmonės dydį, veiklos sferą, akcijų paketo dydį ir pan. Tenka konstatuoti, kad kai kurie valstybės pasirinkti privatizavimo būdai nesudaro sąlygas privatizavimui iškeltiems tikslams pasiekti.

Privatizuojant turtą tiesioginėse derybose investuotojams turi būti nustatomi kvalifikaciniai atrankos reikalavimai. Šie reikalavimai gali būti nustatyti ir viešame aukcione. Taip siekiama atrinkti "strateginį" investuotoją. "Strateginis" investuotojas suprantamas kaip patikima, efektyviai veikianti, patirtį konkrečioje srityje turinti kompanija. Tačiau "strateginio" investuotojo sąvoka nėra vienareikšmiška. Kaskart privatizuojant tam tikrą objektą privatizavimo institucijoms suteikiama teisė nustatyti vis kitus kvalifikacinius kriterijus. Objektyvios metodikos "strateginiam" investuotojui atrinkti nėra ir iš principo negali būti, todėl kvalifikaciniai reikalavimai yra ir bus pasirenkami pakankamai subjektyviai. Kvalifikaciniai reikalavimai mažina privatizavimo skaidrumą, sukuria terpę korupcijai, apriboja įėjimą į rinką, o "strateginio" investuotojo statusas leidžia investuotojui derėtis su valstybe dėl palankesnių veiklos sąlygų. "Strateginio" investuotojo paieškos pasiteisina, kuomet tai daro privatūs savininkai. Tuo tarpu valstybė neturi stiprių motyvų, todėl praktikoje pasirinktas privatizavimo būdas neleidžia pasiekti iškeltų tikslų.

Tiesioginėse derybose, viešame konkurse privalo būti, o viešame aukcione gali būti nustatyti darbo vietų išsaugojimo reikalavimai investuotojui. Tuo valstybė siekia neaštrinti nedarbo problemos. Privatizuota įmonė iš tiesų dažnai sumažina darbuotojų skaičių, tačiau tai sąlygoja objektyvios priežastys, antraip dėl neefektyvaus resursų naudojimo įmonė bankrutuos. Vargu, ar išsaugoti dalį darbo vietų ir rizikuoti, kad įmonė taps nuostolinga ar net bankrutuos, yra geriau, nei leisti įmonei savo nuožiūra skirstyti darbo resursus ir veikti efektyviai. Juolab kad investuotojas įpareigojamas išsaugoti tik dalį darbo vietų ir tik 3-5 metams, t.y. darbo netekimo problema nukeliama vėlesniam laikui. Reikia nepamiršti, kad darbo santykius reglamentuojantys teisės aktai ir taip nustato pakankamai dideles socialines garantijas darbuotojams atleidimo iš darbo dėl gamybos ar darbo organizavimo pakeitimų atveju pagal įprastinę tvarką.

Pagal galiojančias taisykles, privatizuojant turtą tiesioginėse derybose ir viešame konkurse privalo būti, o aukcione gali būti nustatyti reikalavimai dėl investicijų. Taip siekiama įmonės veiklos tęstinumo, pažangesnės technologijos diegimo. Tuo pačiu tikslu tiesioginėse derybose ir viešame konkurse investuotojų pasiūlymai vertinami ne tik pagal kainą, bet ir pagal pasiūlytas investicijas, taip pat su investuotojais gali būti deramasi dėl jų pasiūlymų gerinimo, investuotojams leidžiama akcijas įsigyti dalimis per penkerius metus.

Ir čia prasilenkiama su elementariais rinkos dėsniais, kadangi rinkos sąlygomis investuotojas, siekdamas įmonės produkcijos konkurencingumo, ir be jokių valdžios įpareigojimų būtų priverstas investuoti. Vertinant pasiūlymus ne tik pagal kainą, derantis dėl pasiūlymų gerinimo, leidžiant akcijas įsigyti dalimis rizikuojama, kad akcijas nupirks investuotojas, turintis nepagrįstą verslo projektą. Taip sudaromos sąlygos konfidencialios informacijos nutekėjimui, įmonės privatizavimas gali užtrukti net iki penkerių metų. Užsienio šalių patirtis rodo, kad įsipareigojimų nevykdymas yra pakankamai dažnas reiškinys. Pavyzdžiui, Vokietijoje kas penkta tokiu būdu privatizuota įmonė nesilaikė savo įsipareigojimų. Be to, sutartyse su investuotojais sudėtinga numatyti visas besikeičiančias sąlygas. Tai iliustruoja "Alytaus tekstilės" privatizavimas, kuomet dėl nuolat kintančios valstybės politikos investuotojas negalėjo vykdyti savo įsipareigojimų.

Privatizuojant tiesioginių derybų, viešo konkurso ir viešo aukciono būdais Turto fondui suteikta teisė kreiptis į teisėsaugos institucijas investuotojų patikimumui įvertinti. Tačiau viešų kriterijų, pagal kuriuos atsiranda poreikis patikrinti investuotojų patikimumą ir dėl kurių investuotojai pripažįstami nepatikimais, nėra. Teisėtvarkos institucijų išvados taip pat nėra viešos. Viešumo stoka sukuria terpę korupcijai ir įvairioms spekuliacijoms, diskredituoja privatizavimą. Pavyzdžiui, 1998 m. privatizuojant "Vakarų laivų remontą" viena užsienio kompanija buvo pripažinta nepatikima, todėl jai nebuvo leista dalyvauti bendrovės privatizavime. Dėl to kompanija viešai apkaltino privatizavimo vykdytojus korupcija. Ironiška, kad konkursą laimėjęs investuotojas vėliau pasiūlė pašalintai kompanijai perpirkti privatizuotas akcijas.

Tokia investuotojų atranka visiškai neapsaugo nuo tariamų pavojų, todėl vertinti investuotojo patikimumą reikia tik išimtiniais atvejais. Kriterijai, pagal kuriuos nustatomas poreikis patikrinti potencialaus investuotojo patikimumą ir investuotojas būtų pripažįstamas nepatikimu, bei teisėtvarkos institucijų išvados turi būti vieši.

Didelė problema yra tai, kad privatizuojant visais būdais Turto fondas turi nustatyti minimalią akcijų pardavimo kainą. Jeigu akcijos neparduodamos už minimalią kainą, akcijų privatizavimas nutraukiamas ir Turto fondas arba sudaro naują akcijų privatizavimo programą ir nustato mažesnę kainą, arba siūlo Vyriausybei išbraukti akcijas iš privatizuojamų objektų sąrašo.

Akcijų kainos ribojimas teisinamas tuo, kad tai neleidžia investuotojams "numušti" akcijų kainos. Tačiau akcijų vertė dėl uždelsto privatizavimo vargu ar didėja. Daug privatizuojamų objektų nebuvo parduoti iš pirmo, antro, trečio ar daugiau kartų ir tik sumažinus kainą juos pavykdavo parduoti. Taigi, kainos ribojimas tik prailgina privatizavimo laiką ir padidina sąnaudas, sukuria papildomą darbą privatizavimo vykdytojams. Akcijos turi būti parduodamos už kainą, kurią moka investuotojai, neribojant investuotojų galimybių dalyvauti privatizavime.

Viešo akcijų pardavimo būdu gali būti parduotos tik atvirojo tipo bendrovių akcijos, parduoti šiuo būdu uždarojo tipo bendrovių akcijas draudžia Privatizavimo įstatymas. Pagrindinė priežastis, anot privatizavimo vykdytojų, yra tai, kad uždarųjų akcinių bendrovių akcijos nėra viešos apyvartos objektas. Todėl jos parduodamos kitais būdais, dažniausiai viešame aukcione. Viešas aukcionas nuo viešo akcijų pardavimo skiriasi tik pardavimo mechanizmu, tuo tarpu pardavimo principas - parduoti viešai - galioja ir vienu, ir kitu atveju. Draudimas parduoti UAB akcijas viešo akcijų pardavimo būdu yra nepagrįstas. Kurti papildomą mechanizmą ir apkrauti privatizavimo institucijas papildoma veikla yra neracionalu ir brangu. UAB akcijas tikslinga privatizuoti viešo akcijų pardavimo būdu, parduodant akcijas viename pakete.

Valstybės turtas gali būti ir kai kuriais atvejais buvo privatizuotas ne tik pagal Privatizavimo, bet ir pagal kitus įstatymus ar pagal taisykles, sukurtas tik tam tikram specifiniam atvejui. Pagal atskirus įstatymus privatizuota "Mažeikių nafta", privatizuojami valstybei priklausantys komerciniai bankai. Privatizavimo patirtis rodo, kad privatizavimas pagal atskirus įstatymus yra mažiau skaidrus, investuotojai turi galimybes išsiderėti įvairias lengvatas, kitų įstatymų nustatytos taisyklės yra mažiau griežtos. Siekiant užtikrinti efektyvų privatizavimą, pasiekti privatizavimui keliamus tikslus, valstybės turtą būtina parduoti vadovaujantis bendromis privatizavimo taisyklėmis, išskyrus tuos atvejus, kai valstybės turtas privatizuojamas pagal Viešosios apyvartos įstatymą.

Išvados ir pasiūlymai

Savivaldybių turtas, kaip ir valstybės, į privatizuojamų objektų sąrašus turėtų būti įtraukiamas "automatiškai". Būtina nustatyti privatizavimo terminus ir kriterijus, koks turtas privatizuojamas pirmiausiai. Pertvarkyti įmonę prieš privatizavimą tikslinga tik tuo atveju, kai pertvarkymo tikslas yra išskaidyti privatizuojamą įmonę į atskiras savarankiškas įmones, kad būtų sumažintos monopolio galimybės. Patarėjo atrankai reikėtų taikyti tvarką, pagal kurią potencialiems patarėjams nebūtų taikomi jokie apribojimai dalyvauti konkurse, pasiūlymų reikalavimai (o ne vertinimo kriterijai) būtų nustatyti prieš konkursą, o patys pasiūlymai būtų vertinami pagal kainą.

Esami privatizavimo būdai neleidžia pasiekti privatizavimui iškeltų tikslų. Kvalifikaciniai reikalimai apriboja potencialių investuotojų ratą, neužtikrina viešo ir skaidraus privatizavimo, "strateginiai" investuotojai turi galimybes išsiderėti išimtines veiklos sąlygas. "Įpareigotų" investicijų ir darbo vietų išsaugojimo nauda yra trumpalaikė, prasilenkia su rinkos dėsniais, šie reikalavimai varžo investuotojų veiklą, padidina kontrolės poreikį. Sudėtingos privatizavimo procedūros siekiant padidinti investicijas sulėtina privatizavimo procesą, mažina jo skaidrumą, sukuria terpę korupcijai. Šias problemas didžia dalimi sukelia valstybės turto privatizavimas tiesioginėse derybose ir viešame konkurse. Tobulinti šiuos privatizavimo būdus yra beprasmiška, kadangi jų tikslas ir yra pritraukti "strateginius" investuotojus, užtikrinti aukštą investicijų lygį, išsaugoti dalį darbo vietų. Tikslingiausia šių būdų atsisakyti.

Valstybės turtą būtina parduoti vadovaujantis bendromis privatizavimo taisyklėmis ir taikiant tik tuos privatizavimo būdus, kurie realiai leidžia pasiekti privatizavimo tikslus. Tokie būdai yra viešas akcijų pardavimas ir viešas aukcionas.

Valstybei priklausantį nekilnojamą turtą ir išimtinais atvejais akcijas tikslinga privatizuoti viešuose aukcionuose, netaikant jokių kvalifikacinių atrankos, investicijų ir darbo vietų išsaugojimo reikalavimų investuotojams. Visais kitais atvejais valstybei priklausančias akcijas ar jų paketus tikslinga privatizuoti tik vertybinių popierių biržose, neribojant investuotojų mokamos kainos.

Siūlomi pakeitimai leistų privatizuoti valstybės turtą be papildomų materialinių ir laiko sąnaudų kuriant privatizavimo struktūras, biržos prekybos sistema užtikrintų skaidrų privatizavimą, į privatizavimą būtų įtraukti platesni potencialių investuotojų sluoksniai, akcijos būtų parduotos už maksimalią kainą, investuotojas nebūtų varžomas jokiais papildomais reikalavimais, sumažėtų kontrolės poreikis.